Первая часть этой серии – о конкретных событиях. Здесь мы рассматриваем как идея санкций формировалась. Адресные санкции родились как более справедливая альтернатива блокаде целых стран – наказывать не миллионы, а конкретных виновных. Спустя тридцать лет выяснилось, что задача была рассчитана на другую политическую систему.
Санкции придумали не для олигархов. Большую часть XX века экономическая блокада была оружием против государств: перекрыть торговлю, лишить валюты и оборудования, заставить правительство изменить политику. До конца холодной войны Совет Безопасности ООН прибегал к обязательным санкциям всего дважды – против Южной Родезии (1966-1968) и режима апартеида в Южной Африке в 1977-м. А потом наступило "десятилетие санкций" в 90-е: Ирак, Югославия, Ливия, Гаити, Ангола, Руанда, Сьерра-Леоне, Афганистан – более чем десятикратный скачок использования инструмента после 1991 года.
И почти сразу обнаружилась фундаментальная проблема. Государство – это не только президент и министры. Когда блокируется экономика страны, платить начинают миллионы людей, которые никаких решений не принимали. Особенно ясно это проявилось в Ираке после войны 1991 г. в Заливе: санкции разрушали не только экономику, но и системы здравоохранения и водоснабжения. Возник вопрос не только об эффективности такого оружия, но и о его моральной допустимости: если диктатор остается во дворце, а цену платят старики и дети, кого реально удалось наказать?
Поэтому в конце девяностых родилась концепция "умных", адресных санкций – не блокировать страну, а точечно бить по тем, кто принимает решения и получает выгоду от сотрудничества с режимом. Но почти одновременно, и по совершенно другой причине, в Вашингтоне строился параллельный, чисто правоприменительный механизм: Kingpin Act 1999 года против наркобаронов, а после 11 сентября 2001-го – Executive Order 13224, направленный против финансирования терроризма. Именно эта машина, а не женевские экспертные дискуссии, стала техническим скелетом персонального списка – имя, дата рождения, заблокированные активы, запрет на въезд, – который десятилетие с лишним спустя перелицуют с наркобаронов и террористов на диктаторов и их окружение. Идея казалась почти безупречной: не оставить население без лекарств, а лишить конкретного министра или олигарха виллы, яхты, работающих активов и доступа к счетам. А также – лишить возможности выгуливать себя и близких на Лазурке и прочих Лондонах.
В этой логике было нечто очень западное – представление о власти как о системе рационально распределенного влияния: если крупный бизнесмен теряет миллиарды из-за решений президента, значит, он должен на президента давить. В идеале помочь сменить власть. Для демократии или хотя бы олигархической системы такая модель еще может работать, но для персоналистской диктатуры всё получается наоборот.
Российский миллиардер, лишенный доступа к Западу, не обязательно получает больше рычагов против Кремля. Он их теряет. Яхта арестована в Лондоне или на Антибах, счета заблокированы в ЕС – и вот у него нет больше запасного аэродрома, а есть только российский кормящий его бизнес бюджет, госконтракты и защита государства, которое осталось единственным источником безопасности. Санкции не отрывают олигарха от Кремля, а превращают его в крепостного.
И это не просто публицистическая догадка. В санкционной литературе давно существует понятие shielding – способности режима превращать ущерб в пользу политически значимых фирм и людей. Последние эмпирические исследования по российским санкциям показывают: "защищенные" государством компании систематически превосходят по показателям незащищенные. Чем лучше режим умеет компенсировать потери и создавать собственную экономическую среду для тех, кто попал под удар, тем менее применима исходная идея санкций: "мы сделаем элите больно, а элита передаст эту боль наверх". Так это вообще не работает.
Отсюда возникают не часто задаваемые вопросы: что вообще считать успехом персональных санкций? Если миллиардер не заставил Кремль изменить политику, значит ли это, что политика санкций провалилась? Если он потерял доступ к европейским активам – санкции сработали? Если несколько лет тратил деньги и политический капитал на суды – тоже сработали? Или если просто другие представители элиты увидели цену зависимости от государства – сработали и в этом смысле? У санкций оказалось несколько разных, зачастую несовместимых друг с другом целей, которые не похожи на "эффективность" в понимании тех, кто эти меры конструировал.
Запад рассчитывал сделать российского олигарха своим агентом влияния внутри Кремля. Как результат – получил заложника системы – который либо судится с ЕС при помощи западных же юристов, умело используя либеральную законность против нее самой, либо становится подконтрольным режиму инструментом по обходу тех самых санкций, которые должны были его от режима оторвать.
Именно это и произошло с Усмановым и Фридманом четыре года спустя. Но еще и выяснилось, что заложник системы способен взять в заложники ее саму.
В следующей части – как именно это произошло. Усманов и Фридман не просто пережили статус заложников системы: они мобилизовали суды, инвестиционные арбитражи и целые государства, чтобы развернуть давление в обратную сторону – с Кремля на Брюссель. А заодно – как одна сентябрьская сделка, призванная укрепить единый европейский санкционный механизм, почти сразу расколола его на несколько параллельных, не всегда совпадающих друг с другом уровней.
Многие годы на нашем сайте использовалась система комментирования, основанная на плагине Фейсбука. Неожиданно (как говорится «без объявления войны») Фейсбук отключил этот плагин. Отключил не только на нашем сайте, а вообще, у всех.
Таким образом, вы и мы остались без комментариев.
Мы постараемся найти замену комментариям Фейсбука, но на это потребуется время.
С уважением,
Редакция
